Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» вызвал множество споров среди юридического сообщества. На вопросы о достоинствах и недостатках закона, об изменениях в регистрации собственности специально для читателей «эж-ЮРИСТ» отвечает заместитель начальника правового отдела НП «Кадастровые инженеры» Сергей Владимирович Матвеенко.
Почему цели и задачи государственного кадастра недвижимости остались за рамками Закона?
- Цели и задачи кадастра содержались в прежнемФедеральном законе от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».Однако указание в законе целей и задач, урегулирования конкретных правоотношений этим законом является скорее исключением из правил. Представляется, что включение в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» нормы, определяющей цели кадастра, было вызвано тем, что на момент принятия закона наше общество еще не совсем понимало значение самого понятия «кадастр» и законодатель тем самым старался максимально подробно донести до людей смысл этих правоотношений. Перечень целей создания и ведения государственного земельного кадастра, закрепленный в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» был открытым, и наука с первых же дней появления закона постоянно формулировала все новые цели и задачи. Поэтому для меня представляется вполне логичным, что сейчас вопрос целей и задач государственного кадастра недвижимости остался за рамками закона.
Задачами ведения государственного кадастра недвижимости является сбор, систематизация, хранение, обобщение, обновление и предоставление пользователям информации о недвижимом имуществе.
В чем принципиальные отличия нового порядка учета недвижимости?
- Новый Федеральный закон внес весьма значительные изменения в систему учета недвижимости. Принципиальным моментом явился тот факт, что, перейдя к единому учету земельных участков и объектов капитального строительства, государство сделало большой шаг на пути к реализации принципа единства судьбы земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, продекларированного в Земельном кодексе РФ.
Вводится понятие «кадастровая деятельность», которое объединяет в себе деятельность по формированию земельных участков и технической инвентаризации объектов капитального строительства. Появилось новое процессуальное лицо в сфере кадастровой деятельности - «кадастровый инженер», наделенный беспрецедентно большим объемом прав и обязанностей.
Упразднены такие функции государства в сфере кадастровой деятельности, как согласование и утверждение материалов межевания, карт (планов) объектов землеустройства, контроль за проведением землеустройства, проведение экспертизы землеустроительной документации. Согласно новому Закону вся ответственность за правильность проведения кадастровых работ лежит теперь на кадастровом инженере. Государство следит лишь за правильностью описания объекта недвижимости для целей кадастрового учета и соблюдением процедуры согласования местоположения границ земельных участков.
Упрощены требования к описанию объекта недвижимости для целей его постановки на государственный кадастровый учет.
Важным моментом явилось значительное усовершенствование процедуры согласования местоположения границ земельного участка.
Федеральным законом от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»внесены изменения в Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», в соответствии с которыми земельные участки и их части исключены из числа объектов землеустройства.
При этом признаны утратившими силу положения об обязательности проведения землеустройства в случаях предоставления и изъятия земельных участков, определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, перераспределения земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также о территориальном землеустройстве, межевании объектов землеустройства, проектах территориального землеустройства и материалах межевания объектов землеустройства как видов землеустроительной документации.
Положения Закона не применяются к участкам недр, воздушным и морским судам, судам внутреннего плавания и космическим объектам, предприятиям как имущественным комплексам. Включат ли в кадастр корабли и подводные лодки, которые стали музеями?
- Все зависит от того, как будет трансформироваться подход законодателя к определению понятия «недвижимость». Нынешнее определение недвижимости, закрепленное в ст. 130 Гражданского кодекса РФ, на мой взгляд, является не вполне удачным. Не будем сейчас говорить о так называемых объектах недвижимости «по определению», которые отнесены к недвижимости законом по причине необходимости установления для них особого правового режима (подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты). Речь о так называемых недвижимых вещах «по природе»: земельных участках и о том, что с ними прочно связано. Критерии, установленные законодателем для отнесения вещей к недвижимым (прочная связь с землей и невозможность перемещения без несоразмерного ущерба назначению вещи), в нынешних условиях являются недостаточными.
Во-первых, при сегодняшнем уровне развития науки и техники переместить «без несоразмерного ущерба» возможно практически все что угодно.
Во-вторых, существует большое количество вещей, у которых хоть и нет прочной связи с землей, но которые по своим характеристикам имеют больше оснований быть отнесенными к недвижимости. Например, капитальные здания (сооружения), не имеющие фундамента, заглубленного в землю, антенно-мачтовые сооружения, те же самые суда, которые используются стационарно для проживания либо в качестве ресторана или же как музей и т. д.
Конечно, нынешний подход к определению недвижимого имущества был сформирован в начале 90-х годов прошлого века в период сложной политической обстановки, когда понятие недвижимости на протяжении длительного советского периода нашей истории вообще было исключено из правовой доктрины. Однако сейчас назрела необходимость пересмотреть подход законодателя к столь важному институту, как институт недвижимого имущества.
Может ли зависимость землеустроительных компаний от территориальных отделов Роснедвижимости повлечь монополизацию рынка и увеличение стоимости межевания?
- Конечно, говорить о том, что кадастровые инженеры полностью независимы от действий чиновников, к сожалению, пока не приходится. Однако новый Закон значительно уменьшил возможность чиновников оказывать давление на участников кадастровой деятельности. Законом была исключена процедура согласования и утверждения землеустроительной документации, что позволит как минимум в два раза сократить временные затраты на прохождение документации. Уменьшен объем сведений об объекте недвижимости, необходимых для постановки на кадастровый учет. С заявлениями о постановке на учет объектов недвижимости теперь вправе обратиться любое лицо, это означает, что на стадии кадастрового учета теперь не будут исследоваться правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы.
Помимо этого, кадастровый инженер теперь не одинок: являясь членом саморегулируемой организации, он получает значительную поддержку, в том числе и правовую. Если раньше он боялся вступать в противостояние с недобросовестным чиновником, поскольку понимал, что ему еще здесь работать, то теперь за него все проблемы решает независимая саморегулируемая организация. Поэтому, думаю, в ближайшее время у нас есть хорошие шансы прийти к цивилизованному рынку кадастровых услуг в условиях нормальной конкуренции, не зависящей от наличия или отсутствия связей во властных структурах.
Как будет определяться качество работы кадастрового инженера?
- С принятием нового Закона совершенно иначе зазвучал вопрос о качестве работы кадастрового инженера. Одной из основных целей Закона как раз явилась персонификация ответственности при проведении кадастровых работ и создание дополнительных гарантий для заказчиков кадастровых работ и иных лиц, использующих сведения государственного кадастра недвижимости. До принятия закона проблема состояла в том, что порой не всегда была возможность найти виновного в случае выявления нарушений связанных с неправильным описанием недвижимого имущества, сведения о котором были внесены в кадастр.
Например, та организация, которая проводила работы по формированию объекта, могла уже к этому моменту прекратить свое существование, а если организация и предоставляла компенсацию, то, как правило, она была недостаточна. Чем может ответить, например, предприятие, у которого уставный капитал составляет 10 000 рублей?
Сейчас вся ответственность лежит на конкретном кадастровом инженере, который своей подписью и личной печатью утверждает результаты кадастровых работ. Ответственность будет лежать на кадастровом инженере и в том случае, если он осуществляет свою деятельность в качестве работника юридического лица. Отсюда и более ответственный подход с его стороны к качеству своей работы. Например, в Австрии, где срок исковой давности по требованиям к кадастровому инженеру составляет 30 лет. При этом в случае смерти кадастрового инженера регресс перекладывается на его семью.
Дополнительной гарантией качества работ кадастрового инженера будет являться его членство в саморегулируемой организации, поскольку она обеспечивает дополнительную имущественную ответственность каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами посредством установления в отношении членов саморегулируемой организации требования страхования профессиональной деятельности и посредством формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации. Участвуя в имущественной ответственности кадастрового инженера, саморегулируемая организация, в свою очередь, разрабатывает и устанавливает стандарты и правила кадастровой деятельности, обязательные для исполнения ее членами, и осуществляет контроль за их соблюдением.
В общем, качество работ кадастрового инженера будет определять рынок. Кадастровый инженер, недобросовестно выполняющий свои обязанности, долго на этом рынке не продержится.
Относится ли к кадастровой деятельности работа специалистов, вносящих записи в кадастр недвижимости, осуществляющих полевые работы, создающих документы о недвижимости?
- Кадастровой деятельностью в соответствии п. 4 ст. 1Закона являетсявыполнение кадастровых работ именно управомоченным лицом - кадастровым инженером. Здесь можно провести аналогию с нотариальными действиями. Подготовку документов осуществляет целый штат сотрудников нотариальной конторы, однако нотариальным действием признается итоговое заверение конкретного документа самим нотариусом личной печатью и подписью. Работы в рамках кадастровой деятельности могут осуществляться большим количеством людей, однако все они являются наемными работниками у кадастрового инженера или юридического лица, в котором работает кадастровый инженер.
Кадастровый инженер, заверяя своей печатью межевой, технический план и др. документы, тем самым гарантирует потребителю кадастровых услуг, что он лично, если и не выполнил все работы в процессе формирования объекта, то, по крайней мере, проконтролировал весь процесс и отвечает за правильность проведения кадастровых работ. Поэтому кадастровой деятельностью Закон признает именно деятельность кадастрового инженера.
Срок предоставления запрашиваемых сведений в виде кадастровых планов территорий или кадастровых справок не может превышать 15 или 30 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса. Отчего такая неопределенность в сроках?
- Здесь проблема, на мой взгляд, состоит в несовершенстве законодательной техники. При формулировании нормы п. 8 ст. 14 Закона мысль законодателя, надо полагать, состояла в том, чтобы разграничить сроки предоставления сведений государственного кадастре недвижимости в зависимости от вида запрашиваемых сведений. Думается, что срок предоставления кадастровых планов территорий должен составлять 15 рабочих дней, а кадастровой справки - 30. Это представляется вполне логичным, исходя из различной трудоемкости изготовления указанных документов. Надеюсь, что указанная норма в скором времени будет скорректирована.
При уточнении границ земельного участка их местоположение определяется с учетом сведений, содержащихся в правоустанавливающем документе на земельный участок, и фактического землепользования (п. 9 ст. 38 Закона). Как быть, если фактическое использование и границы в документе могут быть разными (к примеру, используется 10 из 40 соток)?
В этом случае заказчик кадастровых работ сам определяет, каким образом описывать границы своего земельного участка. Он может потребовать у кадастрового инженера сформировать земельный участок в строгом соответствии с правоустанавливающим документом либо уточнить площадь в соответствии с фактическим использованием участка. Законодатель устанавливает ограничения только в случае уточнения площади земельного участка в большую сторону.
Согласно подп. 1 п. 5 ст. 27 Закона орган кадастрового учета отказывает в проведении кадастрового учета, если в результате учета площадь участка будет больше площади, сведения о которой содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину большую, чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем 10 % площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости.
Что касается уточнения площади земельного участка в меньшую сторону относительно площади, сведения о которой содержатся в кадастре, то здесь никаких ограничений нет.
Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. Почему при несоответствии между сведениями на них приоритет имеют сведения на бумажных носителях?
Здесь законодатель, говоря о приоритете бумажных носителей, имеет в виду в первую очередь как раз документы-основания, поскольку они, являясь составной частью государственного кадастра недвижимости, подаются в орган кадастрового учета в бумажном виде, подлежат постоянному хранению; их уничтожение и изъятие из них каких-либо частей не допускаются.
Сейчас существует тенденция постепенного перехода ведения государственного кадастра недвижимости и системы государственной регистрации прав и сделок с недвижимым имуществомна бумажных и электронных носителях к ведению исключительно на машинных носителях. Кстати, наши белорусские коллеги уже с этого года полностью перешли на ведение документов их единого государственного регистра недвижимого имущества только на машинных носителях и эта система у них достаточно неплохо работает.
Интервью провела Наталья Завойкина, газета «эж-ЮРИСТ»
К публикации подготовил Павел Зубков, газета «эж-ЮРИСТ»